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关于蒙自市全国中小城市深化PPP创新工作 试点情况的调查报告

发布时间:2018年12月03日10时56分  作者:佚名  来源:本站原创  编辑:  阅读次数:552

关于蒙自市全国中小城市深化PPP创新工作试点情况的调查报告

市人大常委会调查组

 

根据市人大常委会2018年工作要点的安排,市第三届人大常委会第十二次会议将听取和审议市人民政府关于蒙自市全国中小城市深化PPP创新工作试点情况的报告。为做好常委会审议前的准备工作,市人大常委会成立以陈南舟副主任为组长的调查组,于115日至6日深入碧色寨滇越铁路历史文化公园项目(一期)、西北勒片区高效节水项目点和市发改局、市水务局、市住建局、市财政局、市PPP项目办、SPV公司等14家单位和企业,采取座谈、实地调查等方式,对蒙自市全国中小城市深化PPP创新工作试点情况开展调查。现将调查情况报告如下: 

一、市PPP创新工作试点的开展情况

20172月,国家发改委、住建部联合印发《关于进一步做好重大市工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》,明确开展PPP创新工作的重点中小城市名单,全国共43个城市,蒙自市名列其中,成为云南省唯一入选的试点城市。为切实做好推动PPP创新工作落实,市人民政府高度重视,20173月成立了PPP创新工作领导小组办公室,统筹协调PPP创新工作,建立健全各项工作机制,充分发挥各职能部门的作用,积极鼓励和引导社会资本参与我市基础设施和公共服务建设,PPP创新工作试点取得了一定成绩。截至201811月,全市共有12PPP项目,预计总投资129.86亿元,其中:有4个项目已开工建设;有2个项目已签订合同,准备开工;有4个项目已通过评审,进入社会资本采购;有2个项目正处于论证评审阶段,目前,累计争取中央资金3100万元(前期工作经费),省级资金4000万元(新型城镇化项目资金)

二、存在的主要困难和问题

由于我市PPP工作还处于探索起步阶段,试点工作没有成功经验可循,目前工作仍有很多困难和问题亟需突破,主要是:

(一)认识不足,统筹谋划不够。一是部分主管部门对PPP项目认识不到位,工作积极性不高,不会谋划项目,项目推进不平衡。二是挖掘PPP项目不多,可供选择性项目少。全市PPP入库项目12个,其中:已入财政库的3个,项目储备明显不足。三是缺乏跨区域、拉动作用强、后期运营效益突出的综合性大项目储备。四是项目包装不够,吸引社会投资的竞争力不强。

(二)机制不健全,项目前期准备工作不充分,审批手续不规范。一是相关机制不健全,在PPP项目设计、建设、运营、移交等方面还存在漏洞,部门联动机制不完善,整体推进的协调配合不够,存在单打独斗的现象。二是项目前期准备不足,论证不充分,制定的实施方案质量不高,导致在实际施工过程中问题大量暴露。如地下综合管廊PPP项目,由于前期准备不足,项目实施时重复调整设计,有的地段不具备施工条件,导致项目难予继续实施,现已停工面临退库,造成损失浪费,带来一定的负面影响。三是审批程序不规范,招标采购竞争乏力。有的项目存在未入库先实施、先找到社会投资方才申报入库等情况,造成项目入库难、融资难、选择实力强的社会投资方难,在后期的招标过程中不能形成有效竞争。

(三)项目管理不到位,项目推进缓慢。一是项目主管部门管理责任不够明确,知识储备不足、业务能力欠缺,对采取PPP模式项目的管理能力较弱,导致PPP项目进展缓慢。二是政府与社会资本边界不清,实操性差, PPP办、主管部门、SPV公司、设计单位、属地镇等各方之间沟通不畅,导致工作衔接不够紧密,出现社会资本中标后项目推进迟缓,甚至有相互推诿责任的情况。三是征地难、资金缺口大,用地移交慢。如北部学校相关征地手续已完成,但征地补偿费未兑现导致交不了地。四是项目融资难,目前金融机构只对入财政库的PPP项目专项融资,其余项目融资困难,导致项目资金难予及时到位,工程实施进展缓慢。

(四)风险防范意识不强,中长期财政压力增大。一是对PPP项目的各类风险难予充分识别,对风险的分担、转移也不尽合理。二是一些部门和社会投资方仍简单将PPP模式看作一种融资手段,更倾向于财政直接投入或银行贷款等传统融资方式,采用PPP模式的主动性不强。在项目统筹策划时,重施工建设,轻运营服务和绩效考核,未能实现长期的风险共担,不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖,更增加了中长期地方政府债务风险隐患。

(五)专业人才缺乏,服务不到位。一是PPP工作涉及面广,专业性强,业务程序复杂,而我们专业人才严重缺乏、技术力量比较薄弱,特别是缺乏懂财务、金融、法律等各领域专业知识和实际操作经验和技能的复合性专业人才; 二是由于专业技术力量跟不上,对项目的审核把关、监督实施、高效运营等方面服务监管不到位,项目推进缓慢。

  三、调查意见

(一)加强领导,提高认识,科学谋划项目。

市政府要加强PPP创新试点工作的领导,高位科学谋划项目,在PPP项目识别选择上,要有前瞻性,充分考虑物有所值和财政承受能力,提高项目决策的科学性和合理性。要以问题为导向,集中研究解决问题,确保项目的顺利推进。政府各职能部门要坚定信心,结合蒙自实际和行业优势,比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣,充分论证评估、打包项目,争取更多项目入库落地。

(二)总结经验, 完善运行机制,提升行政效能。

要在PPP项目实际运作中,认真总结经验,多方听取意见和建议,查找存在的问题,吸取教训,克服不足,为顺利推进PPP项目提供经验借鉴;择优开展项目试点,通过示范项目实施逐步探索一条可复制、可推广、可放大的PPP改革实践路线,带动更多项目落地;项目实施应该从市政供水、公共交通、污水垃圾处理等较为成熟的领域着手率先试点,不断积累经验,进而带动PPP模式在全市逐步推开。要建立完善各项PPP运行机制,建立覆盖项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五大阶段的全生命周期管理机制,建立财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门协调机制和联审机制,确保公共资产不流失和公共利益的最大化,避免利益输送和腐败行为的发生。要整合各部门力量,发挥领导小组作用,统筹、协调、平衡各方面的多元利益诉求,整合各方资源优势,重点解决项目实施过程中遇到的各类瓶颈问题,提高项目管理和服务质量,提升行政效率,有力推进项目建设。

(三)强化工作监管,确保项目规范运行。

要规范前期论证和操作流程, 完善项目手续,严格采购程序,形成有效竞争,规范高效推动项目建设。要按照财政部规定的5个阶段19个步骤,做好PPP项目识别和筛选,实事求是地开展两个论证,组建管理架构,科学编制方案,按需确定采购方式,依法开展确认谈判,及时做好项目中期管理和后期移交工作。要依法推动PPP创新工作,按照法定程序加强项目的监管。PPP项目的建设要把握好政策,用好政策,选准项目,把握项目的品质,科学研判财政承受风险能力评估,既推动PPP项目健康有序发展,又促使经济运行稳定。各项目主管部门要主动承担责任,围绕目标任务,理清工作思路,加强沟通协作,提高工作效率,扎实推进工作。要督促SPV项目公司对其资产、经营加强管理,确保项目后期健康运营。

(四)强化财政承受能力论证,防范PPP项目中长期政府债务风险。

要正确认识PPP不是简单的政府融资工具,而是转变政府职能,激发市场活力,利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。实施PPP项目,既要借力PPP杠杆撬动社会资本,打破融资困境,又要避免扩大地方政府债务规模,增加地方财政债务风险。要提高项目的准入门槛,对不具备实施条件的项目一票否决,把财政部制订的《PPP物有所值评价指引(试行)》作为判断是否采用PPP项目的评价标准,把开展物有所值评价和财政承受能力论证10%“红线的硬性约束,作为编入项目库的必要条件,去伪存真,把真正有价值、可操作性强的项目筛选进来,防止伪PPP项目滥竽充数,避免盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目,避免造成中长期的地方政府债务。要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则,坚持做规范的PPP项目,遏制隐性债务风险增量, 防范经营风险。要引导银行业金融机构坚定信心,尽量解决融资问题,突破融资瓶颈,促进我市PPP项目融资。要继续争取上级财政资金支持,缓解财政资金压力,要发挥城投公司平台作用,通过良性资产的注入,积极参与政府PPP项目运作。

(五)加强队伍建设,提供人才保障。

要加强PPP相关政策的学习,举办PPP政策业务培训班,着力提高全市PPP相关工作人员理论政策水平和实际操作能力。要在实践中不断总结经验,借鉴学习外地先进做法,善于借助外力,充分发挥各种中介机构、研究机构等专业团队的力量,在各类咨询机构的协助下,真正提高PPP项目实施工作的专业水准,既要防止被投资者牵着走,也要防止被咨询机构误导引入歧途。要加强宣传引导,充分利用各类新媒体,大力宣传政府和社会资本合作的工作理念和方法,做好政策解读,统一思想,凝聚共识,营造推广PPP模式良好舆论环境。


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